当前土地储备发展的问题及建议

       一、面临的问题
     （一）地方政府对土地储备融资功能的依赖，将影响土地供应效率的提高。近年来，城市不断经历调控土地市场的考验，时而土地流拍、市场低迷需紧缩供地，时而又加大、加快供地以平抑市场过热，土地储备一时间成了市场的蓄水池。土地储备保障及时有效供地的作用，是土地储备众多功能中最为关键的部分。
       但由于财政体制资金问题一直是各地城镇化进程中面临的重要问题。而土地储备立足建设用地稀缺资源，具有政府的背景优势，其优良的融资条件使其迅速发展成地方政府最喜爱、金融机构最信赖的融资手段。带来的结果是：土地储备规模迅速扩张，通过滚动融资满足城市建设需求。
       过多地依赖土地储备融资功能，势必导致储备土地因附有融资条件约束而无法进行有效供地，降低了调控土地市场的力度和效果。
       （二）新增建设用地比例过大，储备土地结构比例失衡。我国土地储备制度建立初衷是储备土地应以存量建设用地为主，但近年来很多城镇储备土地中，新增建设用地比例不断增加，一些城镇的年度土地储备计划也开始以新增建设用地储备为主。这种现象的存在，一是由于地方政府过度依靠所在区域土地进行融资以解决城市建设发展资金瓶颈问题;二是在所有合法的土地储  备来源中，通过农用地转用、土地征收批准手续而获取新增建设用地作为储备土地，相比其他土地储备方式，会大大降低成本，从而获得更多的土地收益。
       （三）现有土地储备模式中，土地产权主体谈判地位无法完全与政府对等，收益分配难以实现公平有效。从交易主体来看，土地储备机构有较强的谈判地位和能力，且可以通过行政间接管理权、强制执行建议权等辅助手段巩固和增强其谈判效果。而且，在土地储备过程中，储备机构更倾向选择谈判能力弱、支付成本少、利润空间大的新增建设用地储备。由于农民集体的谈  判地位无法与政府对等，无论如何完善征收补偿机制，也仅仅能保证其成本补偿，增值收益分享则无从谈起。
       上述问题存在密切的关联。各方主体谈判地位不对等，引发土地储备机构自发选择过量储备新增建设用地，从而加剧储备土地结构不合理，促使地方政府更加过度依赖土地储备融资，影响正常供地效率。
       二、相关建议
       (一)是科学优化土地储备结构，把握城镇化推进过程中土地储备的工作方向。土地储备未来的大方向，必须按照国家城镇化发展趋势，尽快调整、优化结构，积极将重点转移到以存量建设用地挖潜为主的方向上来。
       (二)是建立符合市场经济规律的城乡收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益。目前，对于新增建设用地储备的补偿方法，仍是《土地管理法》中的产值倍数法。尽管近年来国家也在不断完善征地补偿制度，但并未从根本上改变农民集体对政府的弱势谈判地位。建议参考市场上常见的按出资比例决定利润分成的方法，请第三方中介机构客观评估土地征收、储备、出让所带来的农民集体损失和政府投入，然后以双方成本投入比例作为分享此次土地增值收益的依据。
       (三)是强化土地储备机构行业自律，为土地储备制度发展提供有效的组织保障。形成自上而下通畅的组织体系和沟通渠道，统一的规范管理和深入的交流合作，加强行业组织对土地储备机构进行业务指导和行业自律。
 
      (平邑县白彦镇国土所  李长平)